Artigo - Impactos da Convenção sobre a eliminação da exigência de legalização de documentos públicos estrangeiros no sistema jurídico brasileiro - Gustavo Ferraz de Campos Mônaco
Publicado em 12/09/2016
Artigo
No dia 29 de janeiro, a ex-presidente da República, Dilma Vana Rousseff expediu o Decreto nº 8.660, que promulgou, no Brasil, a Convenção sobre a Eliminação da Exigência de Legalização de Documentos Públicos Estrangeiros, firmada na Haia, em 5 de outubro de 1961. Trata-se de importante tratado internacional que tem por escopo facilitar que um documento público elaborado por um Estado soberano seja reconhecido, produzindo os efeitos a que se destina não apenas no espaço territorial daquele país mas, também, no território de outros Estados soberanos que sejam parte desse tratado. Foi, sem dúvida, um importantíssimo passo para o trânsito internacional de documentos entre 67 dos 68 Estados membros da Conferência da Haia de Direito Internacional Privado (exceção à China, que, sendo membro da organização, não é, ainda, parte no tratado) e outros 44 Estados não membros dessa organização internacional que também se comprometeram a observar as regras estabelecidas em 1961. Um único ato torna-se capaz de atestar a validade de um documento perante mais de 110 jurisdições estrangeiras . A Conferência da Haia é uma organização internacional de caráter global com relevante atuação na uniformização das regras de conflito de leis no espaço – garantindo maior segurança jurídica aos negócios jurídicos de caráter transnacional – e que busca fomentar a cooperação administrativa e judiciária entre os países, como garantia para o fluxo efetivo de relações jurídicas entre particulares vinculados a ordenamentos jurídicos diferentes . Nos termos do artigo 12, nº 2, do tratado, suas disposições só passaram a vincular o Brasil no plano internacional a partir de 14 de agosto, data a partir da qual o Estado brasileiro tornou-se obrigado a dispensar a legalização dos documentos públicos estrangeiros para que os mesmos produzam efeitos no Brasil ao mesmo tempo em que deve tomar medidas concretas para evitar que seus agentes diplomáticos no exterior abstenham-se de legalizar por via diplomática os documentos públicos expedidos por outro Estado parte na convenção. Entende-se por legalização as formalidades pelas quais os agentes diplomáticos ou consulares do país no qual o documento deve produzir efeitos (no caso, o Brasil) "atestam a autenticidade da assinatura, a função ou o cargo exercidos pelo signatário do documento e, quando cabível, a autenticidade do selo ou carimbo aposto no documento" (artigo 2º). A convenção se aplica a quaisquer documentos que tenham sido expedidos por uma autoridade ou agente públicos, como tabeliães, membros do Judiciário ou do Ministério Público, atos notariais e documentos administrativos, que são documentos públicos por excelência. Mas se aplica também a documentos particulares que demandem um ato público, como certidões de registro de um título ou documento privado ou o reconhecimento de uma assinatura. Até a entrada em vigor da convenção para o Brasil, esses documentos precisavam ser levados à repartição diplomática ou consular do Estado a que se destinavam, incumbindo à autoridade estrangeira lotada no Brasil proceder à legalização dos mesmos. Apenas com essa legalização é que o documento passava a ser reconhecido e poderia produzir efeitos no Estado estrangeiro. O ato, individual, vinculava apenas o Estado que o legalizara por meio de seu agente diplomático. Desde 14 de agosto, o procedimento previsto na convenção tornou a legalização mais barata e com um espectro de efetividade muito maior. Os documentos brasileiros chancelados com a apostila oficial nos moldes previstos pela convenção e especificados pela Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do Conselho Nacional de Justiça, passam a ser válidos em mais de uma centena de países, sem que seja necessário levar tais documentos à chancela diplomática ou consular. Um único ato será, portanto, capaz de tornar válido o mesmo documento perante mais de 110 jurisdições estrangeiras, ganhando-se em eficiência e efetividade. Da mesma forma, os documentos públicos elaborados nestes mais de cem Estados soberanos serão automaticamente reconhecidos e produzirão seus efeitos no Brasil desde que estampem essa mesma apostila, mas agora lançada ao documento estrangeiro pela autoridade estrangeira. Serão dispensadas, como já se mencionou, as legalizações perante as autoridades diplomáticas e consulares brasileiras sediadas no exterior. O presente artigo pretende, assim, discutir os impactos que a Convenção e a regulamentação estabelecida pelo CNJ poderão produzir no ordenamento jurídico brasileiro. 1. Etimologia e natureza jurídica do ato de apostilamento João Grandino Rodas, informa que a expressão “apostila”, de onde deriva apostilar, apostilamento, foi escolhida a partir da expressão latina post illa verba auctoris, que significa “depois das palavras do autor” e que, semanticamente, apostila pode significar um “breve acréscimo a documento com o intuito de esclarecê-lo ou certificá-lo” . Assim, apostilamento nada mais é que o acréscimo aos documentos públicos de um selo (chamado pela convenção de apostila) para certificar seu reconhecimento por um dos Estados parte na Convenção sobre a eliminação da exigência de legalização de documentos públicos estrangeiros, firmada na Haia, em 05 de outubro 1961. Parte da doutrina usa a palavra legalizar para se referir ao processo diplomático de validação documental. A Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do Conselho Nacional de Justiça usa legalização e apostilamento como sinônimos. Pode-se afirmar, assim, que legalizar é um gênero de que existem, a partir de 14 de agosto de 2016, duas espécies no Brasil. Antes desta data, o modo de legalização era exclusivamente por via diplomática, com a aposição da chancela respectiva nos documentos que eram levados às repartições consulares. Trata-se daquilo a que popularmente se chama consularizar, consularização. O apostilamento tem natureza jurídica de um ato de reconhecimento, expedido no âmbito de um procedimento de cooperação com os Estados estrangeiros. “O efeito da apostila é certificar a autenticidade da assinatura e a capacidade da autoridade emitente do documento”, como afirmam Nadia de Araujo e Daniela Vargas . O apostilamento serve, portanto, para que alguém, designado pelo Estado parte na Convenção, diga, em seu nome e no do próprio Estado a que representa, que aquele documento é autêntico, que a assinatura é da pessoa que o documento diz tê-lo assinado e que tal pessoa agia no exercício da função ou cargo que ela afirmou desempenhar. Como salienta James W. Adams Jr., “uma apostila não tem o condão de atestar que o conteúdo e a parte substancial do documento estão corretos” . 2. Natureza do documento a ser apostilado e exceções previstas pela convenção A Convenção de 1961 refere-se ao apostilamento de documentos públicos. Assim, em princípio, documentos privados não são passíveis de serem apostilados. No entanto, o art. 1º, nº 2, alínea d, da Convenção menciona que também são considerados documentos públicos “as declarações oficiais apostas em documentos de natureza privada, tais como certidões que comprovem o registro de um documento ou a sua existência em determinada data, e reconhecimentos de assinatura”. Assim, por exemplo, um documento particular assinado e que tenha tido a firma de seu autor reconhecida pela serventia correspondente, pode receber uma apostila que declare que o ato de reconhecimento da firma ali lançada constitui-se em ato autêntico. A Conferência da Haia de Direito Internacional Privado deixou claro, em 2009, que os próprios Estados parte em cuja jurisdição o documento público tivesse sido elaborado devem desempenhar a competência para classificar o documento em tela como público ou privado para fins de enquadramento no art. 1º da Convenção. Trata-se da ideia de que locus regit actum, tão tradicional no direito internacional privado no que concerne à determinação da lei aplicável para analisar os aspectos formais de documentos e atos jurídicos . Assim, se a legislação brasileira classifica um determinado documento como documento público, o mesmo poderá (deverá) ser apostilado sem maiores constrangimentos, incumbindo aos demais Estados parte garantir a sua recepção local. Caso a lei brasileira exija a averiguação da validade formal de um documento para que o mesmo possa ser reconhecido, isso será necessário, o que, no caso de documentos públicos, encerra-se no ato de se atestar a autenticidade da assinatura e a capacidade da autoridade pública emitente do documento. Em qualquer caso a eventual verificação de sua validade dirá respeito à validade formal, e não substancial. Ninguém vai averiguar se o conteúdo de um testamento respeita a legítima do testador. Se não respeitar, o testamento é parcial ou totalmente inválido do ponto de vista material, mas essa análise compete à autoridade que decidirá a respeito da sucessão. Do mesmo modo, não poderão as autoridades brasileiras, quando confrontadas com um documento estrangeiro devidamente apostilado por autoridade estrangeira, deixar de reconhecer-lhe efetividade alegando tão-somente que no direito brasileiro o mesmo documento teria natureza privada. No que diz respeito ao locus regit actum e sua aplicação no Brasil, é preciso lembrar que a forma de um documento, diz nosso Código Civil, é aquela prescrita ou não defesa em lei. Se não houver prescrição de reconhecimento ou se houver proibição de que uma formalidade específica seja reconhecida, por hipótese, o documento poderá ou deverá ser apostilado. Esse princípio consta, inclusive, do Relatório explicativo do Professor Yves Loussouarn, que foi o relator da Convenção durante as discussões havidas na Haia, até 1961 e que culminaram com a assinatura da Convenção. O sistema estabelecido pela convenção, diz o relator, é simples: uma verificação na origem, que permite que o documento transite entre os Estados parte com a convicção de que ele é conforme as exigências do ordenamento em que foi emitido. Diz-se que é conforme porque o documento não pode estar, mas ser efetiva e formalmente de acordo com as exigências legais eventualmente existentes no foro, ao mesmo tempo em que não podem ser desconformes com as proibições estabelecidas naquele mesmo ordenamento. Trata-se de uma análise formal de conformidade à lei brasileira, vigente no foro (e ao tempo) em que o documento foi expedido. O aspecto temporal pode ser bastante relevante quando é trazido para ser apostilado um documento antigo, regido por outra lei quanto aos aspectos formais de sua lavratura. A mudança da lei não tem o condão de impedir o apostilamento. Se for trazido um testamento particular confeccionado antes da entrada em vigor do Código Civil de 2002, a averiguação formal vai se basear nas exigências que o Código de Clóvis Bevilacqua trazia para a elaboração e a validade formal dos testamentos privados. É o que ocorre, por exemplo, se o de cujus era proprietário de um imóvel situado no exterior e que foi objeto de deixa testamentária contida no testamento em tela. O documento é privado, mas nos termos do art. 1º, nº 2, alínea d, da Convenção, um sinal público como o reconhecimento da firma do testador e das testemunhas pode ser objeto de apostilamento (veja-se, infra, o item 3). Vale o mesmo raciocínio se o testamento particular foi registrado no juízo brasileiro porque o testador dispunha, também, de bens situados no Brasil e estes encontravam-se contemplados na mesma cédula testamentária. Nesse caso, pode-se aproveitar o registro do testamento particular no Brasil para apostilar o documento público que determinou seu registro. 2.1. Ordem pública Não obstante, se o documento público estrangeiro apostilado for ofensivo ao princípio da ordem pública em direito internacional privado, a solução poderá ser outra. Trata-se de um princípio que, seguindo-se a construção de Jacob Dolinger , incide sobre todo o ordenamento, em três diferentes níveis (na vida juridicamente relevante, de forma indistinta; nas relações privadas internacionais, especificamente; e na recepção de decisões estrangeiras, em hipóteses limite) e com o potencial de limitar ou tolher três diferentes situações juridicamente relevantes (a vontade regulatória nas relações juridicamente relevantes que pode ser limitada ou mesmo suprimida; a legítima expectativa de direito consistente na perspectiva de ver a situação plurilocalizada regulada por uma lei estrangeira; e o exercício de direitos legitimamente adquiridos no exterior, sob o influxo de uma lei estrangeira). A situação qualifica-se como a de recepção de uma decisão estrangeira de natureza administrativa justamente em razão da natureza pública do documento apostilado. Nesses termos, só em situações muito excepcionais poderá a autoridade brasileira obstar o reconhecimento de efeitos de um documento apostilado por uma autoridade estrangeira competente segundo sua própria lei. E isso porque, para a pessoa que porta o documento apostilado, há a configuração de um direito que ela adquiriu no exterior. Assim, por exemplo, surge alguma dificuldade, no plano comparado, em se apostilar cópia autenticada de um documento (que pode ser público ou privado na origem), pois há Estados estrangeiros que não aceitam que essa cópia apostilada do documento produza efeitos em seu território. As discussões das Comissões Especiais convocada pela Conferência da Haia nos anos de 2003, 2009 e 2012 foram uníssonas no sentido de que as cópias autenticadas de documentos públicos e de documentos privados podem ser apostiladas pelos Estados que reconheçam esse procedimento, mas os Estados que não o reconhecem podem, também, negar eficácia àquele documento apostilado no âmbito do seu território. Trata-se, como antecipado, da incidência do princípio da ordem pública daquele Estado que não consegue conviver com a cópia de um documento. Mas essa certamente não é a situação no Brasil, pois nosso sistema admite a autenticação de cópias reprográficas. No mesmo sentido, o art. 4º da Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do CNJ invoca, sem o dizer, a ordem pública brasileira ao dispor que “não será aposta apostila em documento que evidentemente consubstancie ato jurídico contrário à legislação brasileira”. Trata-se da única situação em que o conteúdo, o mérito do documento, poderão ser avaliados pela autoridade apostilante, sofrendo a temperança natural do princípio da ordem pública. 2.2. Exceções trazidas pela própria convenção A convenção exclui expressamente a sua aplicabilidade quando os documentos públicos tiverem sido emitidos por agentes diplomáticos ou consulares (art. 1º, nº 3, alínea a), hipótese em que a própria autoridade diplomática ou consular mantém sua competência costumeira para legalizar, dando fé, a validade do documento por ela elaborado. Consequentemente, autoridades notariais e judiciais brasileiras não poderão apostilar documentos de natureza diplomática ou consular, como é o caso, por exemplo, de uma certidão de nascimento lavrada em repartição consular brasileira no exterior. A segunda e última exceção expressamente estabelecida pelos Estados contratantes diz respeito aos “documentos administrativos diretamente relacionados a operações comerciais ou aduaneiras” (art. 1º, nº 3, alínea b). Segundo Peter Zablud, não se obteve consenso para aprovar a possibilidade de apostilamento de documentos desta espécie em razão da prática consular de diversos Estados para estabelecer controle sobre as operações de comércio exterior . 2.3. Exceções subjetivas e recíprocas A partir da entrada da Convenção em vigor internacional para o Brasil, assumiu-se o compromisso internacional de não mais exigir, para reconhecer um documento estrangeiro proveniente de um Estado parte na Convenção, a legalização por via diplomática, nas repartições brasileiras no exterior. Até porque, nos termos do art. 9º da Convenção, cada Estado contratante deve tomar as “providências necessárias para evitar que seus agentes diplomáticos ou consulares realizem legalizações nos casos em que esse procedimento seja dispensado” pela Convenção. Isso não significa, todavia, que as autoridades diplomáticas brasileiras não podem mais legalizar. A convenção, como qualquer outro tratado internacional, é aplicada mediante reciprocidade, ou seja, depende que o Estado estrangeiro também seja parte da convenção. Assim, como é óbvio, a proibição é de exigir a legalização diplomática ou consular se o documento foi emitido em um outro Estado parte e desde que esse Estado não tenha objetado a participação do Brasil, nos termos do art. 12, nº 1, c/c art. 15, alínea d. Aliás, essa a dicção do art. 5º da Resolução nº 228, do CNJ. A eventual objeção deve ter sido comunicada no período de vacatio legis ao Ministério dos Negócios Estrangeiros dos Países Baixos, que desempenha as funções de depositário do tratado em tela . Até onde a presente investigação conseguiu alcançar, nenhum dos Estados parte objetou a adesão da República Federativa do Brasil. 2.4. Conclusão parcial Tudo isso considerado, o único modo que passa a ser possível no que se refere à legalização de um documento proveniente de um estado parte não objetante é o apostilamento. Claro que se alguém possui um documento legalizado por um agente diplomático brasileiro, antes de 14 de agosto de 2016, esse documento não precisará ser apostilado. Nesse caso, a legalização consular permanece válida. Mas, é óbvio, ela é mais restrita que a legalização por meio de apostila. A primeira faz com que o documento seja válido apenas no Brasil (já que legalizado no consulado brasileiro no exterior), a segunda, em todos os Estados parte (já que legalizado pela autoridade competente do próprio Estado que emitiu o documento público). De outro lado, para que nossos documentos sejam válidos no exterior, o interessado poderá legalizá-lo numa repartição consular ou diplomática estrangeira – se o Estado estrangeiro não é parte da convenção – ou apostilado nos locais indicados pelo Estado brasileiro, por meio do Conselho Nacional de Justiça. 3. Documentos privados com sinais públicos Do ponto de vista do Direito Internacional Privado, as formalidades para a confecção de um documento são regidas pela lei vigente no foro, como afirmado acima. Assim, são as regras de direito interno dos Estados que determinam as formalidades essenciais para que o documento seja válido e apto a produzir seus efeitos naquele território . No caso do Brasil, se as leis exigem procedimentos de legalização internos, estes continuam sendo exigíveis e, portanto, o ato subsequente, que é o de atestar sua conformidade com o ordenamento nacional, para que os Estados contratantes saibam que aquele documento é válido no território do Estado que o emitiu, isto é, no território brasileiro, só podem ser lançados se o documento atende os requisitos do direito interno. Outra não é, aliás, a dicção do § 2º do art. 3º da Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do CNJ, ao estabelecer que “conforme a natureza do documento, poderão ser exigidos procedimentos específicos prévios à aposição da apostila”. Assim, se o documento, para produzir efeitos internos no Brasil, precisa ter a firma reconhecida, seja por semelhança, seja por autenticidade, o mesmo só poderá ser apostilado depois de se ter providenciado o reconhecimento da firma na modalidade exigida pela lei. Quer isto significar que um documento de natureza eminentemente privada pode receber, por determinação impositiva ou por possibilidade decorrente da lei interna daquele Estado, um sinal público qualquer passível de apostilamento. Essa, aliás, a mens legis contida no art. 1º, nº 2, alínea d, da Convenção, quando afirma: “as declarações oficiais apostas em documentos de natureza privada, tais como certidões que comprovem o registro de um documento ou a sua existência em determinada data, e reconhecimentos de assinatura”. É o caso dos documentos privados em que se lance o reconhecimento de uma firma, seja por semelhança, seja por autenticidade. Havendo ou não prescrição de reconhecimento, desde que o mesmo não seja expressamente proibido, o ato de reconhecimento de firma poderá ou deverá ser apostilado. De outro lado, um documento público poderá ser desde logo apostilado, a menos que a lei brasileira obrigue o reconhecimento da firma. A Convenção de 1961 prevê, inclusive, que podem ser apostilados documentos não assinados, mas desde que eles contenham um selo ou carimbo que identifiquem a autoridade. Por exemplo, no Japão, é comum as autoridades usarem um carimbo com um sinal personalizado, que as identifica e que é personalíssimo. Documentos japoneses podem ser e são apostilados por autoridades japonesas mesmo sem aquilo que a cultura ocidental identifica como a assinatura, a firma de cada pessoa física. 4. Competência para apostilar, no Brasil, e para gerenciar o sistema Do ponto de vista do direito internacional, a entidade responsável e que age em nome do Estado brasileiro é o Conselho Nacional de Justiça. A responsabilidade por credenciar as naturezas extrajudiciais que terão competência para apostilar, inclusive com acesso ao sistema de numeração das apostilas brasileiras é, portanto, do CNJ. Cabe a esse importante Conselho zelar pela decisão de difundir a oferta desses procedimentos pelo interior do país . É importante que a informação seja constantemente atualizada para que os cidadãos possam saber onde buscar o serviço e também que a República Federativa do Brasil, por meio do Ministério das Relações Exteriores, comunique o Ministério dos Negócios Estrangeiros dos Países Baixos, que funciona como depositário da Convenção de 1961, todas as alterações no rol das entidades a quem se atribui – e também de quem eventualmente se retire – a competência para apostilar. Do que se depreende da Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do CNJ, foram estabelecidos mecanismos bastante eficientes de comunicação entre esse órgão e o Itamaraty. Parecem desarrazoadas quaisquer restrições para a prática do apostilamento que venham a ser estabelecidas por qualquer autoridade diversa do CNJ, até mesmo porque a intenção do legislador é tornar aquele ato formal e solene realizado antigamente perante autoridades consulares ou diplomáticas estrangeiras mais próximo do cidadão que dele necessita, ainda que resguardando-se as necessárias formalidade e solenidade. A interiorização é salutar e a difusão da prestação do serviço também o é, respeitando-se a divisão estabelecida no art. 6º da Resolução nº 228, do CNJ. Será, assim, arbitrária, qualquer limitação que exclua dessa ou daquela serventia a possibilidade de legalizar atos praticados por ela própria ou por serventia com a mesma competência. A eventual concentração do ato de apostilamento na esfera de competência do tabelião de notas ou de registro de títulos e documentos, por hipótese, será sempre arbitrária se tomada por entidade outra que não o CNJ, a quem compete credenciar as entidades habilitadas para apostilar. Há, todavia, que predominar o bom senso. Se a finalidade é atestar que o ato, a assinatura e a função são autenticas, não é cabível que o próprio servidor que expediu o documento público ou o sinal público no documento particular lance sucessivamente a apostila, pois a ideia é a de controle do ato para gerar segurança à autoridade estrangeira que dar-lhe-á efetividade extraterritorial. Nada impede, no entanto, que tal apostilamento seja lançado pelo servidor hierarquicamente superior ao que reconheceu a firma, por exemplo, ainda que ambos atuem na mesma serventia. 4.1. Documentos judiciais No que concerne ao apostilamento de peças processuais, a competência, nos termos do art. 6º, I, da Resolução nº 228, de 22 de junho de 2016 do Conselho Nacional de Justiça, recai sobre “as Corregedorias Gerais de Justiça e os Juízes Diretores do foro nas demais unidades judiciárias, comarcas ou subsecções” por se tratarem de documentos de interesse do Poder Judiciário sempre que se estiver a formar cartas rogatórias ou os documentos necessários para se tentar obter, no exterior, eventual homologação de uma sentença brasileira que deva lá ser executada. Não parece haver vedação para o apostilamento de documentos constantes de processo que corra sob segredo de justiça, a menos que se entenda que a situação se enquadra no art. 4º da Resolução nº 228, do CNJ. Particularmente, não parece ser o caso. Se houver necessidade de se expedir carta rogatória ou de se buscar homologação da sentença proferida em processo que transcorreu sob segredo de justiça no Brasil será absolutamente necessário apostilar tais documentos se, como é óbvio, o ato tiver de ser analisado pelo Judiciário de outro Estado contratante. Observada a necessidade da autenticação de um documento juntado aos autos em cópia simples, parece-me que a autenticação e a subsequente aposição da apostila tem o condão de atestar que aquele documento compõe o processo judicial em trâmite ou que tramitou no Brasil e que foi ou será levado em consideração pelo magistrado para a formação de seu convencimento, nada obstando, assim, a que a cópia simples seja apostilada, pois a ideia é a mencionada: atestar que compôs ou compõe o processo. 5. Língua do documento Pode acontecer de o documento levado à consideração da autoridade apostilante estar redigido em língua estrangeira. Quanto aos documentos públicos, é preciso lembrar que a Constituição Federal estabelece que a língua portuguesa é a língua oficial da República Federativa do Brasil e que a mesma constitui-se como um dos símbolos nacionais. Já com relação aos documentos particulares, vale a ideia de que se a lei brasileira admitir que o documento particular seja elaborado em língua estrangeira, ele pode, em princípio, ser apostilado mesmo antes de ser traduzido, desde que se enquadre nas hipóteses do o art. 1º, nº 2, alínea d, da Convenção. Ali&aac | ||
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